Nicholas Barr | Em Finanças e desenvolvimento (FMI)
O mundo mudou de maneiras que afetam famílias, trabalho e habilidades. Nas economias avançadas nos primeiros anos do pós-guerra, a maioria das pessoas se casou e ficou casada. A esposa era a cuidadora e o marido o provedor da família, geralmente em um emprego fixo por muitos anos, possivelmente uma vida inteira, geralmente com um conjunto imutável de habilidades.
Apenas descrever esse mundo deixa claro quanto mudou. Hoje, o emprego vitalício não é mais a norma. Os mercados de trabalho estão cada vez mais fluidos. A rápida mudança tecnológica exige que os trabalhadores atualizem suas habilidades. E muitas mulheres estão em trabalho remunerado, mais casamentos acabam em divórcio e a paternidade está menos ligada ao casamento.
Ao longo das décadas, o welfare state evoluiu em resposta a essas mudanças nas circunstâncias econômicas, demográficas e sociais. Essas circunstâncias continuam a mudar de maneiras que exigem mudanças no design e, ao mesmo tempo, tornam o estado de bem-estar mais fundamental.
Por que um estado de bem-estar?
Antes de abordar questões específicas, devemos fazer a pergunta básica: Qual é o propósito de um estado de bem-estar social? Uma razão bem conhecida é ajudar os pobres. Um segundo motivo fundamental, mas menos compreendido, é o de lidar com as falhas do mercado. Os mercados podem ser ineficientes por muitas razões, que foram abordadas por literatura poderosa sobre a economia da informação, economia comportamental, mercados incompletos, contratos incompletos e tributação ótima.
Esses problemas explicam e justificam a existência de estados de bem-estar social. A informação imperfeita do consumidor torna necessário regular os cuidados de saúde e os fundos de pensões. A informação imperfeita das companhias de seguros sobre o risco de diferentes candidatos explica por que as instituições estatais ou paraestatais oferecem seguro contra riscos de saúde ou desemprego. O comportamento que diverge da racionalidade econômica estrita é um argumento para tornar a poupança previdenciária obrigatória.
Por estas razões, mesmo se toda a pobreza pudesse ser magicamente eliminada, um estado de bem-estar ainda seria necessário para fornecer seguro e ajudar as pessoas a planejar seu curso de vida, redistribuindo-as do mais jovem para o eu mais velho.
Terceiro, o estado de bem-estar é um elemento nas políticas de apoio ao crescimento econômico (Ostry, Berg e Tsangarides, 2014). Investir em habilidades é cada vez mais importante para o crescimento e para compartilhar os frutos desse crescimento. As transferências de renda também ajudam no crescimento; por exemplo, a capacidade de pagar uma dieta saudável melhora os resultados educacionais.
Abrangendo todas as três razões, o estado de bem-estar social pode ser pensado como um dispositivo para compartilhamento de risco ideal:
Visto como seguro no nascimento contra resultados futuros incognoscíveis, ajuda a aliviar a pobreza.
Visto como uma resposta às falhas do mercado, ele aborda problemas técnicos em seguros privados, particularmente relacionados a desemprego, riscos médicos e assistência social.
Ao compartilhar os riscos dessas maneiras, isso contribui para o crescimento econômico. Sem uma rede de segurança, é menos provável que as pessoas arrisquem um novo start-up. Por outro lado, um risco muito pequeno também é sub-ótimo: o sistema comunista protegia as pessoas contra quase todos os riscos e, assim, sufocava o esforço e a iniciativa.
Um exame mais detalhado do papel do estado de bem-estar como um dispositivo para o compartilhamento de risco revela o ponto de partida como a distinção entre risco e incerteza. O ponto é central: com o risco, a distribuição de probabilidade dos resultados é bem conhecida, e o mecanismo atuarial (isto é, os prêmios de seguro relacionados ao risco individual) funciona razoavelmente bem. Por exemplo, os dados sobre acidentes automobilísticos feitos por motoristas de diferentes idades e tipos diferentes de carros são bons o suficiente para que as seguradoras possam calcular os prêmios para o seguro de automóveis. Mas o modelo atuarial não se ajusta bem à incerteza, como as taxas de inflação no futuro.
O que essas mudanças nos riscos e incertezas para as famílias, trabalho e habilidades implicam para a política social?
Quando os casamentos eram praticamente estáveis, o principal risco para uma família era a morte do chefe da família. Hoje, mais mulheres são altamente educadas e aceitam trabalho remunerado, e as estruturas familiares são mais diversificadas. Essas mudanças apontam para políticas que ampliam as escolhas entre trabalho remunerado e obrigações familiares, incluindo creches acessíveis, e políticas como a legislação sobre igualdade salarial para melhorar a equidade de gênero.
Nos mercados de trabalho, o principal risco era o desemprego de curto prazo. Hoje, as pessoas se conectam com os mercados de trabalho de maneiras mais diversas. Eles trocam de emprego com mais frequência, muitas vezes com períodos de trabalho em tempo parcial ou auto emprego, desemprego ou tempo fora da força de trabalho formal. O emprego é mais precário. No futuro, a mudança tecnológica, incluindo a disseminação da inteligência artificial, pode tornar o emprego ainda mais precário. Com essa maior diversidade de relações com o mercado de trabalho, menos trabalhadores nas economias avançadas têm um histórico de empregos contínuos, e assim organizar as contribuições para a previdência social e as aposentadorias privadas através do empregador de um trabalhador tornou-se menos eficaz em fornecer uma boa cobertura.
Os sistemas de previdência social do pós-guerra assumiram que um conjunto de habilidades serviria à maioria dos trabalhadores por toda a vida. Hoje, a tecnologia em rápida evolução cria a necessidade de uma força de trabalho mais altamente qualificada com uma maior diversidade de habilidades, e a velocidade da mudança significa que as habilidades têm uma vida útil mais curta. Essas tendências exigem mudanças fundamentais na educação e no treinamento. Terá que haver mais disso; terá que ser mais diversificado em conteúdo e métodos de entrega, incluindo um papel maior para as empresas; e terá que ser repetido. Essas atividades terão que ser financiadas em larga escala.
Além de abordar esses riscos específicos, os sistemas de bem-estar social também se protegem contra o risco sistêmico, incluindo o risco de uma guerra comercial ou crise econômica; instabilidade política; danos ambientais causados por alterações climáticas ou acidentes nucleares; e uma estrutura etária em mudança.
Nem todas essas questões são novas; a instabilidade econômica e política dos anos 1930 foi um importante impulsionador da reforma do pós-guerra. Outros riscos, especialmente aqueles associados a danos ao meio ambiente e mudanças tecnológicas, tornaram-se mais proeminentes. Criticamente, não são apenas esses riscos sistêmicos, mas também, na maioria das vezes, incertezas. Ambos os aspectos reforçam a centralidade do estado de bem-estar.
Respostas da política
Quais políticas devemos adotar para lidar com esses riscos em mudança e como pagaremos por eles?
A abordagem dos riscos de renda durante a vida profissional inclui o fornecimento de renda para os desempregados e a restauração e expansão das oportunidades de ganho, por exemplo, por meio de treinamento e assistência infantil. Neste contexto, tem havido uma discussão renovada de alguma variante de uma renda básica universal. Sua viabilidade depende tanto do nível de benefício e sobre a distribuição de renda. Como a distribuição é direcionada para rendas mais baixas, os beneficiários líquidos superarão os contribuintes líquidos. Como resultado, a alta taxa média de impostos necessária para financiar um grande benefício criaria grandes desincentivos ao trabalho. Por outro lado, se as máquinas guiadas pela inteligência artificial aumentassem as taxas de crescimento e, assim, expandissem a base tributária, as restrições fiscais poderiam diminuir. Um benefício desse tipo pode se tornar importante para a estabilidade social e econômica.
Abordar os riscos de renda na aposentadoria significa afastar-se da confiança nas contribuições com base no status de emprego. Parte da solução é um plano de pensões fixo, não contributivo, financiado pela tributação e concedido com base num teste de idade e residência, sem necessidade de contribuição. Tais planos estão se espalhando em economias mais avançadas, incluindo Canadá, Chile, Holanda e Nova Zelândia, e em economias em desenvolvimento. As pensões não contributivas têm duas vantagens: aliviam a pobreza e reduzem a diferença na renda de aposentadoria entre homens e mulheres. Uma mudança paralela é aumentar a idade mínima de aposentadoria ao longo do tempo, à medida que as pessoas vivem mais. Escolhas sobre o nível de pensão não contributiva e idade de aposentadoria devem ser feitas para aliviar a pobreza sem desencorajar o trabalho e a poupança.
Não existe um sistema único de pensão para todos os países (Barr e Diamond, 2009). Planos relacionados a ganhos que funcionam bem vêm em uma variedade de formas. Um exemplo é o nocional definido um plano de contribuição pioneiro da Suécia nos anos 90. O arranjo é pay-as-you-go (significando que as contribuições deste ano pagam os benefícios deste ano), mas – ao contrário dos planos convencionais de pagamento conforme o uso – este fornece benefícios que estão intimamente relacionados às contribuições cumulativas de um trabalhador. Este desenho também foi adotado na Letônia, Noruega e Polônia. Contas individuais, se parte do sistema de previdência mais amplo, devem ser organizadas por meio de planos de poupança simples e de baixo custo (obrigatórios ou com inscrição automática) que ofereçam opções limitadas e um bom default para pessoas que não fazem escolhas (Barr e Diamond 2017). No futuro, os pagamentos eletrônicos abrem a possibilidade de basear contribuições previdenciárias em gastos de consumo em vez de receita.
Abordando os riscos à saúde, é quase universalmente aceito nas economias avançadas que as falhas intratáveis do mercado tornam o seguro atuarial privado uma opção inadequada para os riscos médicos, sendo os Estados Unidos únicos entre as economias avançadas em sua confiança nessa abordagem. Uma descoberta importante (Barr 2012) é que a intervenção na escala necessária para resolver os diversos problemas técnicos enfrentados pelo seguro médico atuarial com base no risco individual leva a um acordo que é de fato um seguro social, com todos em um único grupo de risco.
Abordar o risco de incompatibilidade de habilidades deve reconhecer a crescente complexidade de fornecer educação e treinamento apropriados. A gama de habilidades necessárias no mercado de trabalho está crescendo, assim como as formas de adquiri-las; Dada a velocidade da mudança tecnológica, os trabalhadores terão que reciclar, às vezes várias vezes, ao longo de uma vida de trabalho cada vez mais longa.
Assim, o que é necessário é um sistema com pelo menos três atributos estratégicos:
Ênfase no desenvolvimento da primeira infância, dados os resultados de pesquisas poderosas de que as lacunas precoces no desenvolvimento cognitivo e social são difíceis de compensar.
Escolhas flexíveis para indivíduos sobre assunto, método e velocidade de aquisição de habilidades e sobre caminhos através de treinamento vocacional e acadêmico.
Um sistema de financiamento para apoiar tais métodos de entrega, incluindo uma mistura de dinheiro do contribuinte e, quando possível, um sistema bem projetado de empréstimos estudantis, como na Austrália, Nova Zelândia e Reino Unido.
Qual o papel das contribuições individuais nesses novos sistemas de bem-estar? Os benefícios relacionados ao lucro devem ser claramente contributivos. No entanto, onde o objetivo principal dos benefícios é seguro (assistência médica) ou alívio da pobreza (pensões básicas), as contribuições organizadas pelo emprego do trabalhador não são apenas menos eficazes do que no passado, mas também podem desencorajar o emprego no setor formal. Assim, os cuidados de saúde e os benefícios semelhantes podem ser melhor financiados a partir de uma tributação de base ampla (Levy 2008) ou de uma fonte dedicada de receitas que não esteja relacionada com o estatuto de emprego; por exemplo, de uma parte dos lucros de um imposto de consumo.
Em todas essas áreas, é importante distinguir entre a estrutura de uma atividade e como ela é financiada. Uma atividade é entregue de forma mais eficaz pelo mercado ou pelo estado? Se não houver falhas substanciais de mercado, a alocação de mercado complementada por transferências de renda é geralmente superior. Como a atividade deve ser financiada? Se o financiamento público estiver envolvido, a resposta dependerá da situação fiscal e da economia política de um país. Por exemplo, os países escandinavos votam por impostos mais altos para financiar mais e melhores serviços públicos de uma forma que não é politicamente possível no Reino Unido ou nos Estados Unidos.
Por que o envolvimento estatal?
Finalmente, por que o estado deveria estar envolvido? Uma boa política social exige que o mercado e a atividade do Estado se reforcem mutuamente, e que o desenho da política siga o eixo da teoria econômica. Há muitas soluções que respeitam as falhas do mercado, reconhecem as condições modificadas do mercado de trabalho e as estruturas familiares e baseiam-se nas descobertas da economia comportamental – por exemplo, “empurrando” as pessoas para economizar mais, inscrevendo-as automaticamente em um plano de pensão.
Todos os projetos de previdência envolvem envolvimento estatal significativo no financiamento e na regulamentação e, em vários graus, também na entrega. A prestação de cuidados de saúde pode ser privada, como no Canadá; público, como na Escandinávia; ou uma mistura dos dois, como na França e na Alemanha. O financiamento dos cuidados de saúde pode ser organizado a nível nacional ou subnacional ou por organizações sem fins lucrativos. Em todos os casos, no entanto, os sistemas que funcionam bem baseiam-se no seguro social ou no financiamento fiscal, e não no seguro atuarial privado.
Grande parte do debate sobre política social é ideológico. Nos Estados Unidos, o envolvimento do público nos cuidados de saúde é frequentemente atacado como “socialismo”; no Reino Unido, o envolvimento privado é amplamente detestado como “privatização”. Esses argumentos não são úteis porque localizam a ideologia no lugar errado. O lugar adequado (e vital) para a ideologia é estabelecer objetivos, o “o quê”. O “como” – ou os respectivos papéis do mercado e do Estado – deve ser tratado principalmente como uma questão técnica relacionada à extensão da falha de mercado diante de grandes riscos e incertezas.
NICHOLAS BARR é professor de economia pública na London School of Economics e Political Science.
[accordion title=’Referência’]Barr, Nicholas. 2012. The Economics of the Welfare State, 5th ed. New York: Oxford University Press, 254–57.
———, and Peter Diamond. 2009. “Reforming Pensions: Principles, Analytical Errors and Policy Directions.” International Social Security Review 62 (2): 5–29.
———. 2017. “Designing a Default Structure: Submission to the Inquiry into Superannuation: Assessing Efficiency and Competitiveness.” Australia Productivity Commission.
Levy, Santiago. 2008. Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality, and Economic Growth in Mexico . Washington, DC: Brookings Institution.
Ostry, Jonathan D., Andrew Berg, and Charalambos G. Tsangarides. 2014.”Redistribution, Inequality, and Growth.” IMF Staff Discussion Note 14/02, International Monetary Fund, Washington, DC.[/accordion]