A última grande regionalização do território, que dividiu o Brasil nas Grandes Regiões como hoje nós a conhecemos (Regiões Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste) data de 1969, com uma atualização feita no ano de 1990. Será que o território brasileiro já não possui uma configuração distinta? Não seria necessário um novo estudo de fôlego que redundasse em um conhecimento mais atualizado das regiões do país? O questionamento foi feito pelo geógrafo Fabio Contel, professor do Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP (Universidade de São Paulo), em entrevista concedida ao site Região e Redes. Ele afirma ser preocupante a perda de vigor que o “G” do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) conheceu nas duas últimas décadas, mas vê um esforço institucional recente do Governo Federal para a consideração de conceitos como o de território e região nas políticas públicas que implementa.
Região e Redes – Os fatores de origem histórica são determinantes para explicar as desigualdades no acesso aos serviços básicos, ou estas decorrem apenas da falta de políticas e instituições efetivas?
Fabio Contel – Creio que as duas coisas são importantes. De um lado, todas as ciências que lidam mais de perto co”m questões sociais têm necessariamente de pensar nos processos que “comandam” as situações atuais e, portanto, têm de fazer recurso à análise histórica. De outro lado, se pensarmos no problema brasileiro – e fizermos uma retomada breve das condições de acesso da população brasileira aos chamados serviços básicos – veremos que este acesso foi sempre extremamente seletivo, tanto do ponto de vista das classes sociais, quanto do ponto de vista da localização dos equipamentos públicos. Isso significa que as políticas sempre tiveram resultados insuficientes e/ou inadequados no que tange à sua efetiva capacidade de incorporar as populações mais carentes aos seus sistemas de atendimento. “Quebrar” esta desigualdade da própria distribuição dos equipamentos públicos em todos os setores da atividade estatal é um processo extremamente difícil, pois envolveria políticas de longo prazo, bastante custosas, e sem resultados práticos num primeiro momento de sua execução. As inércias que o território carrega (suas diferenças “naturais” e suas desigualdades socialmente criadas) têm uma enorme força. Chegar a consensos em nossa elite política para a implementação de políticas que alterem as características estruturais do território, portanto, parece extremamente difícil no atual cenário político brasileiro (mesmo para o atual governo federal, que possui explícita preocupação com a população mais pobre). Nunca é demais relembrar o seguinte: o Brasil, assim como todos os países que foram colônias no passado, tem dificuldades adicionais de grande monta para serem superadas. Parte significativa de nossas estruturas produtivas são ainda extravertidas (voltadas para a produção/exportação de commodities), assim como o próprio comportamento das elites políticas e econômicas nacionais tem como matriz de pensamento os países do Norte. “Quebrar” a chamada herança colonial é um dos principais desafios que até hoje enfrentamos nos países periféricos, seja em seus aspectos materiais, seja em seus aspectos ideológicos mais gerais.
RR – Quais os principais atores que fazem avançar ou paralisar as eventuais ações dirigidas à diminuição das desigualdades?
FC – Se fosse possível identificar dois grandes atores que têm responsabilidade direta sobre as dificuldades de diminuição das desigualdades seriam: 1) os grandes grupos econômicos instalados no território; e 2) o Estado brasileiro, que é em grande parte um “Estado corporativo”, isto é, colonizado pelos interesses específicos destes grandes grupos econômicos. Todas as políticas públicas e leis federais de caráter estruturante que o Estado brasileiro adota se voltam, em sua execução, para manter o bom funcionamento dos grandes monopólios (no sistema bancário, nos ramos industriais modernos, na construção civil, na agroindústria etc.), em detrimento da construção de uma estrutura econômica e social em que os seres humanos fossem a principal preocupação. Paradoxalmente, a única instituição que tem a possibilidade de implementar políticas voltadas para a consecução da cidadania em qualquer país são os seus respectivos Estados nacionais. Para tornar efetivamente pública e democrática (e menos corporativa) a ação dos Estados é que trabalham e lutam todos os movimentos sociais, intelectuais públicos e partidos progressistas. Por serem movimentos mais frágeis – do ponto de vista financeiro e organizacional – estes atores acabam conhecendo maiores dificuldades para terem suas pautas cotejadas e – eventualmente – incluídas nesta agenda nacional das grandes decisões; assim, a ação do Estado segue sendo ditada basicamente pelas vicissitudes das grandes empresas monopólicas. A difusão recente das tecnologias da informação – como mostrava já o geógrafo Milton Santos na década de 1990 – parece ser um elemento que tem contribuído para aumentar a capacidade de organização e de reivindicação dos movimentos sociais, elemento que aponta para a possibilidade de uma maior sensibilização da classe política em relação às demandas inadiáveis de nossa sociedade.
RR – Como o a regionalização pode contribuir para o processo de redução das desigualdades que o país vem experimentando em diversos setores?
FC – A regionalização pode ser vista sob dois prismas principais: um é o da formação “espontânea” das regiões, isto é: certas parcelas dos territórios dos países se desenvolvem ao longo da história de forma a criar algum tipo de coerência interna, ou homogeneidade, que permitem que nós denominemos estas parcelas de “regiões geográficas”. O outro prisma é o da “regionalização induzida”, isto é, aquela que é em grande parte definida e implementada a partir da ação do Estado (em todos os seus níveis federais e autarquias). A regionalização desse segundo tipo deve levar em conta a formação “espontânea” das regiões, mas pode também ser um instrumento poderoso para a criação de novas regiões, e de efetiva democratização do acesso às políticas públicas no Brasil.
Já há uma bibliografia relativamente consolidada – sobretudo na geografia humana – que mostra que é possível identificar regiões com “grandes densidades” e regiões com “baixas densidades” de equipamentos públicos de todos os tipos, desde equipamentos urbanos básicos (como arruamento, iluminação, redes de abastecimento
de água, sistema de esgoto e coleta de lixo), até fixos geográficos públicos como hospitais, universidades, escolas, creches, delegacias, defensorias públicas etc.. A partir desta mensuração prévia, é possível definir uma matriz de “escassez” regional, que deve guiar a melhoria de certos equipamentos e/ou a construção de outros em áreas de menor densidade de existência destes fixos geográficos públicos.
Por fim, cabe destacar que esse dimensionamento da “regionalização induzida” não pode se dar sem uma concomitante consideração das “classes sociais” que ocupam cada uma destas parcelas do espaço, por um motivo relativamente simples: além da questão da localização física dos equipamentos, a acessibilidade aos serviços tem relação direta com o nível de escolaridade e a renda das famílias e dos indivíduos. A identificação destas duas ordens de fenômenos (a distribuição das redes de equipamentos/serviços públicos e a “classe socioespacial” que primordialmente compõe cada área analisada) pode revelar quais são as prioridades e as carências que devem ser o núcleo de preocupação da “regionalização induzida”, contribuindo para uma maior “justiça socioterritorial” no país (termo cunhado pelo geógrafo francês Alain Reynaud).
RR – E especificamente na atenção à saúde?
FC – Não sou propriamente um estudioso das redes de atenção à saúde, portanto não poderia avançar muito em propostas para a questão. Mas o estudo que recentemente realizamos junto ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) procurou chamar a atenção para um dado relativamente “simples” que nos ajuda a pensar em qualquer tipo de “regionalização induzida” que vise democratizar o acesso às políticas públicas: é preciso incorporar a dimensão da rede urbana do país em todas estas políticas. É a partir das diferenças de tamanho demográfico e da complexidade funcional das cidades que podem ser estruturadas (ou renovadas) as redes de atenção à saúde no Brasil.
O primeiro geógrafo a chamar sistematicamente a atenção para isso na década de 1950 foi o francês Michel Rochefort, e no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) foram publicados desde esse período vários estudos interessantes sobre o tema da “rede urbana” brasileira, incluindo o importante , de 2008. A disposição geográfica mais equânime dos equipamentos e serviços que constituem as redes de atenção à saúde (desde os hospitais de alta complexidade até as ambulâncias e as equipes “móveis” de atenção à saúde) pode ser também um poderoso instrumento para a democratização do acesso, e para a consecução de uma maior racionalidade ao sistema como um todo.
Existem já há um bom tempo na geografia urbana e regional autores e propostas que buscam criar “regiões administrativas” de todo o tipo, para o melhor funcionamento de todas as políticas públicas (do poder executivo, judiciário, da previdência social, políticas industriais, ambientais, de saúde, entre tantas outras), que partem das redes urbanas. Ao identificarmos os fatores que atualmente dão coerência a essas redes – que têm em grande parte uma dimensão regional e local – parece ficar mais explícita também a definição das estratégias de localização e dimensionamento das políticas públicas em cada parcela do território.
RR – O Sr. está desenvolvendo uma pesquisa denominada O território brasileiro: história e dinâmica atual das regionalizações em suas perspectivas acadêmica e aplicada (1872-2011). Como o Sr. vê, ao longo do tempo, o desenvolvimento e amadurecimento dos conceitos de território e região relacionado às necessidades de mudança nas práticas de planejamento regional e ordenamento territorial no Brasil?
FC – Como em grande parte dos problemas estruturais do Brasil, também em relação ao que poderíamos chamar de “dimensão territorial do desenvolvimento”, já existem algumas definições bastante claras na Constituição de 1988 para a implementação de políticas efetivas que tenham essa preocupação. É importante destacarmos ainda que nesses últimos dez ou doze anos estão em funcionamento dois Ministérios que têm como preocupação explícita interferir diretamente na “geografia” do país: o Ministério das Cidades e o Ministério da Integração Nacional. Falta vontade política para implementar aquilo que já está definido na Carta Magna e que em grande parte já está institucionalizado no aparelho estatal.
Em relação ao pensamento sobre o “território” e o “desenvolvimento regional”, creio que há tanto fatos positivos, quanto fatos negativos que merecem ser sublinhados. Do ponto de vista positivo, é cada vez mais comum vermos pensadores de todas as áreas do conhecimento chamarem a atenção para a importância de conceitos que são tradicionalmente trabalhados pela geografia (incluindo aí o desenvolvimento regional) em suas análises. É o caso de todos os chamados “economistas regionais”, que têm recentemente produzido análises interessantes sobre as diferentes realidades produtivas do território brasileiro. É o caso também dos sociólogos e antropólogos urbanos, que tampouco podem prescindir dos “fatores geográficos” para a proposição de esquemas analíticos para o entendimento da atual “questão urbana”.
Vale destacar também o esforço institucional recente do Governo Federal para a consideração de conceitos como o de território e região nas políticas públicas que implementam; dentro deste contexto institucional, é digno de nota o “Estudo da dimensão territorial para o planejamento”, pesquisa encomendada no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e publicado em 2008 (com sete volumes). Trata-se do mais amplo esforço recente do Governo Federal para incluir o território brasileiro como uma das bases para a produção/execução de políticas públicas, principalmente de caráter econômico.
Outro esforço importante recente foi feito pelo Instituto de Política Econômica Aplicada (IPEA), que dedicou ao tema da “territorialidade” os volumes de uma de suas principais publicações, o “” no ano de 2013. Na academia, são também muito comuns bons estudos que procuram realizar uma síntese do funcionamento do território brasileiro, dentre os quais poderíamos citar o livro “O Brasil: território e sociedade no início do Século XXI”, escrito pelo Prof. Milton Santos e pela Profa. María Laura Silveira (lançado em 2001, mas que se encontra em sua 15ª edição).
Se estes são alguns dos aspectos positivos que indicam uma maior possibilidade de incorporar a dimensão territorial na confecção e execução de políticas públicas no país, por outro lado, há também eventos desanimadores em relação ao tema. Talvez um dos principais deles seja a atual situação de funcionamento do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Desde ao menos a década de 1990, tem crescido no Instituto a preocupação maior com a produção de estatísticas e índices da economia nacional, sem preocupação sistemática de se pensar esta produção de estatísticas a partir também de estudos do Instituto em relação ao território brasileiro. Não que esta função de produção de estatísticas não seja também importantíssima. Mas o que nos parece preocupante é a perda de vigor que o “G” do IBGE conheceu nestas duas últimas décadas. Talvez a prova mais cabal desta perda de vigor (com hipertrofia das preocupações economicistas do Instituto) seja a idade da última regionalização do território brasileiro que o IBGE produziu: ela tem, pelo menos, 44 anos. A última grande regionaliza