Antes que um medicamento chegue à farmácia, um exame produza o diagnóstico ou a atenção básica acesse o prontuário de um paciente, uma extensa rede já foi mobilizada. Ela reúne pesquisa, formação profissional, insumos, equipamentos, laboratórios, logística, sistemas digitais, financiamento e regulação. É nesse espaço que o Complexo Econômico-Industrial da Saúde, o CEIS, revela uma questão central para o Sistema Único de Saúde: não há acesso universal estável sem capacidades produtivas, tecnológicas e institucionais que sustentem o cuidado.
A pandemia tornou essa dependência visível, mas não a criou. Encerrada a emergência sanitária, permanece o problema estrutural: o Brasil tem um dos maiores sistemas universais do mundo e demanda capaz de orientar investimentos, porém ainda depende de conhecimento, componentes e plataformas controlados no exterior. O debate atual é sobre a base material que sustentará o SUS nas próximas décadas.
O direito à saúde precisa de uma base material
O CEIS abrange quatro conjuntos interdependentes: produção química e biotecnológica; equipamentos, dispositivos e materiais médicos; serviços de saúde e distribuição; e informação, conectividade, softwares e processamento de dados. Sua amplitude mostra que a dependência não se restringe a medicamentos. Ela alcança componentes eletrônicos, máquinas, plataformas digitais, formação e capacidade de organizar os serviços.
Essa definição altera o modo de interpretar o gasto em saúde. Associada a metas de produção, inovação, transferência tecnológica e acesso, a compra pública organiza demanda e reduz incertezas. Quando é fragmentada ou guiada apenas pelo menor preço imediato, tende a reforçar importações e a dificultar investimentos que exigem escala e previsibilidade.
Em Complexo Econômico-Industrial da Saúde: a base econômica e material do Sistema Único de Saúde, Carlos Augusto Grabois Gadelha resume essa relação: “Uma sociedade equânime […] é estruturalmente condicionada pela existência de uma base econômica e material que lhe dê sustentação.” A formulação vincula o direito constitucional à saúde às condições concretas de produzi-lo. Não significa que todos os itens devam ser fabricados no país, mas que áreas críticas não podem ficar inteiramente submetidas a decisões externas, rupturas logísticas ou estratégias empresariais sem compromisso com as prioridades do SUS.
A política federal retomada em 2023 procura ligar acesso e capacidade produtiva. A Estratégia Nacional para o Desenvolvimento do CEIS reúne programas de parcerias produtivas, inovação local, vacinas e hemoderivados, doenças negligenciadas, modernização da assistência e infraestrutura. O Plano Nacional de Saúde 2024–2027 contabilizou 138 Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo desde 2009: 71 vigentes e 67 extintas. A escala acumulada exige avaliação de continuidade, absorção tecnológica e resultado assistencial.
O Relatório de Gestão Integrado do Ministério da Saúde, referente a 2024, situou em R$ 3,6 bilhões a perspectiva de investimentos do Novo PAC no CEIS. A margem de preferência vinculada à Nova Indústria Brasil acrescenta outro instrumento: o Estado pode considerar benefícios produtivos e tecnológicos nas licitações, sem reduzir a decisão ao preço nominal da compra.
Política industrial voltou ao centro da geopolítica
O movimento brasileiro ocorre enquanto as maiores economias reorganizam cadeias estratégicas. Estados Unidos e União Europeia procuram diversificar fornecedores e relocalizar etapas produtivas; China e Índia adotam políticas para preservar competitividade e avançar em segmentos de maior valor agregado. Segurança sanitária, domínio tecnológico, sustentabilidade e alinhamento geopolítico orientam subsídios, financiamento, regulação e compras governamentais.
Esse cenário reduz o espaço para uma política baseada na expectativa de que o mercado internacional sempre forneça produtos críticos. Também exige cautela com a autossuficiência indiscriminada. As prioridades devem combinar risco de desabastecimento, relevância epidemiológica, capacidade científica, aprendizagem e sustentabilidade econômica. O objetivo é construir autonomia para negociar, produzir, adaptar e escalar tecnologias decisivas.
No artigo Políticas industriais para o Complexo Industrial da Saúde no mundo pós-Covid-19, Diego Nyko, Vitor Pimentel e Clarice Braga observam que “a experiência recente demonstra a importância da utilização coordenada desses mecanismos para atuar de forma sistêmica”. Nenhum instrumento isolado resolve a dependência: crédito sem demanda pode não induzir investimento; compra sem contrapartida apenas substitui fornecedores; e transferência tecnológica sem pesquisa mantém a subordinação.
O poder de compra do SUS oferece escala e direção, mas precisa estar conectado à avaliação de tecnologias, à vigilância sanitária, ao financiamento de longo prazo, à propriedade intelectual e às instituições de ciência e produção. A coordenação pública deve estabelecer missões, prazos e indicadores, além de interromper projetos que não entreguem domínio tecnológico ou benefício assistencial.
O financiamento do SUS faz parte dessa equação. A política industrial perde força quando o orçamento assistencial é instável ou quando estados e municípios não dispõem de recursos e capacidade técnica para planejar aquisições. A coordenação federativa é necessária para agregar demanda e reduzir desigualdades. A fragilidade da política social ou fiscal compromete o alcance da estratégia produtiva.
Inovação também se mede por empregos e territórios
A escala econômica do CEIS aparece com nitidez no mercado de trabalho. O estudo O Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) como espaço estratégico para a modernização do SUS e para a geração dos empregos do futuro, de Carlos Gadelha, Denis Gimenez, Juliana Cajueiro e Juliana Moreira, registra: “Em 2019, 8,7 milhões de profissionais estão ocupados no CEIS, representando 9,2% da população ocupada no Brasil.” Trata-se de uma fotografia anterior à pandemia, mas útil para dimensionar uma estrutura que já combinava peso econômico, elevada participação feminina, diversidade ocupacional e demanda por qualificação.
Expansão quantitativa, contudo, não equivale a desenvolvimento social. Em 2019, as mulheres correspondiam a 66,3% dos vínculos formais do complexo e a 75,4% nos serviços, enquanto desigualdades de renda atingiam sobretudo trabalhadoras negras. A pesquisa estimou que 60% das ocupações haviam sido ou poderiam ser fortemente afetadas pelas tecnologias 4.0. O desafio inclui educação permanente, proteção do trabalho e distribuição dos ganhos de produtividade.
A concentração de empresas, pesquisa e empregos qualificados também limita a redução das desigualdades regionais. Em 2019, o Sudeste reunia 51,2% dos ocupados do complexo. Descentralizar exige sistemas regionais de inovação, universidades, formação técnica, fornecedores, serviços e capacidade de compra local. Instalar fábricas isoladas não cria esse ambiente.
Há ainda uma fronteira ambiental. Hospitais, laboratórios e cadeias industriais consomem energia, água e materiais e geram resíduos. Compras sustentáveis, eficiência energética, logística reversa e materiais menos poluentes podem aproximar saúde e transição ecológica. Sem esses critérios, a expansão produtiva deslocará custos para territórios já expostos à degradação.
A soberania do SUS será também digital
A digitalização tornou dados, conectividade e capacidade computacional componentes da infraestrutura sanitária. Prontuários eletrônicos, teleatendimento e inteligência artificial podem reduzir distâncias e melhorar o cuidado. Porém, também podem ampliar exclusões quando dependem de conectividade desigual, bases fragmentadas, algoritmos opacos ou plataformas que concentram dados e conhecimento.
Em Complexo Econômico-Industrial da Saúde, saúde digital na APS e o risco da vulnerabilidade 4.0, Carlos Gadelha, Patrícia Braga, Mírian Cohen, Ana Lúcia de Araújo e Karla Montenegro definem um critério para essa transição: “A inovação tecnológica deve seguir a necessidade social, e não o contrário.” Aplicado ao SUS, esse princípio exige que a escolha de ferramentas digitais parta de problemas assistenciais concretos, inclua avaliação de impacto e preserve a capacidade pública de governar dados, padrões de interoperabilidade e prioridades de pesquisa.
A alternativa não está entre adotar ou recusar tecnologias, mas entre trajetórias distintas. O país pode permanecer consumidor de sistemas fechados; modernizar partes da rede com benefícios desiguais; ou combinar conhecimento local, padrões abertos, proteção de dados, infraestrutura pública e acesso universal. A escolha alcança a contratação de softwares e a formação de profissionais capazes de compreender limites, vieses e usos clínicos das ferramentas.
O CEIS organiza políticas que normalmente aparecem dispersas. A demanda do SUS pode orientar pesquisa, produção, empregos, digitalização e transição ambiental. Esse encadeamento depende de governança contínua: metas de produção e transferência tecnológica precisam ser acompanhadas de preço, qualidade, prazo, absorção de conhecimento e efeito assistencial.
O período iniciado em 2023 recompôs instrumentos e ampliou investimentos, mas sua medida será a execução. O teste está na redução de dependências críticas, na entrega regular de produtos, na formação de competências, na desconcentração regional e na qualidade dos empregos. É nessa passagem do programa para o resultado que o CEIS poderá deixar de ser uma agenda reativada por uma crise passada e se consolidar como política de Estado para o futuro da saúde.
Referências bibliográfica:
- Carlos Augusto Grabois Gadelha. Complexo Econômico-Industrial da Saúde: a base econômica e material do Sistema Único de Saúde. Cadernos de Saúde Pública, 2022.
- Diego Nyko, Vitor Pimentel e Clarice Braga. Políticas industriais para o Complexo Industrial da Saúde no mundo pós-Covid-19. Revista do BNDES, 2024.
- Carlos Augusto Grabois Gadelha, Denis Maracci Gimenez, Juliana Pinto de Moura Cajueiro e Juliana Duffles Donato Moreira. O Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) como espaço estratégico para a modernização do SUS e para a geração dos empregos do futuro. Ciência & Saúde Coletiva, 2023.
- Carlos Augusto Grabois Gadelha, Patrícia Seixas da Costa Braga, Mírian Miranda Cohen, Ana Lúcia Fernandes de Araújo e Karla Bernardo Mattoso Montenegro. Complexo Econômico-Industrial da Saúde, saúde digital na APS e o risco da vulnerabilidade 4.0. Saúde em Debate, 2025.